职是之故，五四宪法历来受到了学界的广泛关注。

当下中国的社会生态呈现出阶层众多、利益多元的基本样貌，观念歧见、利益冲突并不鲜见，宗教、道德、法律等无疑都是规避因利益纠葛引发的对抗、消弭由固守己见带来的纷乱脱序的调节手段。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。

宪法的实施是实现依宪治国的基本途径，实现依宪治国必然需要一个立宪、行宪和护宪的过程。依宪治国及其统摄的依宪执政，共同构筑了中国法治的灵魂。罗马并非一天建成，法治亦不可能在朝夕间实现。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将全面深化改革的总目标设定为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。法治的一个重要内涵，就是法律在最高的终极意义上居于规限和裁决人们行为的力量，是公民行为的最终导向或司法活动的唯一准绳，不论私人还是政府，都必须首先和主要接受法律的约束，此即法律的至上性。

从理想状态而言，党依宪执政、依法执政的方式是应当通过宪法法律规定的形式进入政权组织，成为国家政权机关的领导党，领导的方式是政治领导、思想领导和组织领导。在党的维度中，法治要求执政党的领导和执政行为符合宪法和法律，依法执政必然要求依宪执政。制定配套的具有可操作性的《识别和处理利益或利害关系规则》，对何谓利益或利害关系进行清晰界定，对审查和处理程序以及各方主体的权利义务关系进行详细规定，明确虚假利益声明的法律后果。

对于行政决策风险评估制度的正当性而言，最低限度的程序正义可以导出避免偏私、合作式评估和信息公开三项基本原则。利益声明制度是指参与风险评估的专家在开始评估之前应该做一份利益声明，以表明其与所要参与评估的事项没有直接的利害关系，对于每次评估之前的利益声明都应该记录在案，并在当地官方网页或者媒体上公布，供公众查询和监督。与之对应的解决策略则分为偏向科学的理性一工具范式策略和偏向民主的商谈一建构范式策略。可是，在理论上，这种容忍程度应当有所降低。

又如，地方政府为了保障重大事项风险评估制度，一般都成立了重大事项风险评估工作领导小组，由党委书记（或者地方行政首长）任组长，副书记（或地方行政副职首长）任副组长，将维稳、信访、法制、发改委等数十个部门列为成员单位，下设办公室，为制度运行提供保障。沿着这一工具主义程序进路，风险评估制度演变成了一种保障行政机关决策、体现行政机关意志的机制，丧失了其应有的内在价值，而且也没有缓解其流程化、体制化和模糊化的弊端。

进入专题： 行政决策 风险评估 程序正义 合法性危机 风险 。对这种失衡状态的解决途径，不能采取降低公众在风险评估过程中之比重的简单方法，而应该提升公众的理性知识水平。从实践来看，它还指公共财政风险、社会稳定风险和环境生态风险[2]等领域，也关涉重大问题决策领域。在风险社会背景下，行政决策风险评估制度所对应的现实情形是，需要行政机关决策的事项本身存在风险，因此，如何将风险从决策事项中剥离出来，是风险评估制度存在的主要价值。

在构建利益声明制度时，不妨可参考欧盟《统一食品安全法》第37条和欧盟食品安全管理局发布的《关于利益宣告的政策》、《识别和处理潜在的利益冲突的规则》等具有行政裁量基准性质的规定。如仅仅将行政决策风险评估的程序规则以工作流程的样态呈现，那么对应的责任必然是工作纪律。[9]笔者认为，这是对当前行政决策风险评估制度本质的最为确切的认定。2.体制化的关键是权力和资源的进一步集中，这与法治化所要求的权力的适当分工与制约格格不入。

不少基层政府部门不乏在必经程序的诸多步骤、环节中采取多种‘弹性变通路径，乃至将其简化为诸如领导小组＋内部座谈＋文字报告等形式，[7]扭曲了行政决策风险评估制度的实质。上述模式在组织领导体制、评估内容和流程等方面各具特色。

该制度的基本内容是：利益声明应在评估开始之前的7日内公布，应规定利益声明的具体内容，建立评估专家的退出制度，公示评估专家的退出理由。这种经验主义与我国秉承科层官僚制的行政机关之架构有着密切联系，行政决策人员的职务晋升在很大程度上依赖于其经验丰富与否，在事关社会稳定决策领域尤为如此。

这种体制化的趋向与法治化有着明显区别，甚至与后者格格不入。但在短短3年之后，公司经营就已举步维艰，面临巨额资金压力，致生产停滞。[16]该观点认为，程序不具有自主性和独立价值，它只是实现实体法目的的手段或途径。从该条可以看出，国家建立行政决策风险评估制度时，是将决策主体与评估主体一并揉合到风险评估中，其中，决策主体起决定性作用，评估主体或被指定或根据工作需要而参与。在行政决策风险评估制度中，许多重要的公共信息不够透明，尤其是影响社会稳定的群体性事件，一些行政机关往往将这些事件中的信息视为机密，并认为一旦公开就会对事件的顺利处置人为地造成干扰，例如，国务院出台的《指导意见》第7条以工作纪律为名，要求对社会稳定风险评估报告和会议讨论情况严格保密。对于风险评估中的工具主义程序观，英国学者伊丽莎白·费雪指出：法律的作用不是工具性的。

【注释】 [1]参见张景荪、颜九红：《社会稳定风险评估机制法治化提升之路》，《北京政法职业学院学报》2013年第3期。由于目前行政决策风险评估主要是以一种必经程序的观念来增加决策中理性分析的比重，体制化的行政决策风险评估制度便被提上日程

在评估过程中，其他主体或社会公众如认为评估专家与所评估事项有利害关系的，有权要求其回避，类似的立法如《国家药品审评专家管理办法》第21条的规定。风险 自本世纪以来，我国已经进入高风险社会，行政机关开始重视其决策活动本身所带来的不确定的负面后果。

法律上的争论其实是争论技术风险决策特定进路之合法性的场合，而且争论运用的是法律术语。[17] 笔者认为，相比以上方案，以决策事项为逻辑起点，以程序正义为理念来设计行政决策风险评估制度是可行路径。

[3]这主要体现为如下三个方面。从实践来看，它还指公共财政风险、社会稳定风险和环境生态风险[2]等领域，也关涉重大问题决策领域。不少基层政府部门不乏在必经程序的诸多步骤、环节中采取多种‘弹性变通路径，乃至将其简化为诸如领导小组＋内部座谈＋文字报告等形式，[7]扭曲了行政决策风险评估制度的实质。在此思维下，行政决策风险评估制度便成了行政权可有可无的装饰品，甚至是任人打扮的奴婢。

事实上，这种模糊性在一些地方政府出台的关于行政决策风险评估的规范性文件中也体现得淋漓尽致。基于这一原则，行政决策风险评估制度不仅要求评估主体与决策主体分离，而且还要求评估专家应避免被俘获，评估过程的公允不可轻易被利益集团或权力主体所操作，评估效力的公平运用，以及一旦出现偏私情形后的监督与救济等。

[18]黄锦堂：《行政法的产生与发展》，载翁岳生编：《行政法》上册，中国法制出版社2009年版，第108页。例如，《上海市重大行政决策程序规定（草案）》第7条规定，决策事项是否启动由行政机关决定，公众并没有启动决策事项的权利。

参见杨芳勇：《重大事项社会稳定风险评估研究综述》，《社会工作（实务版）》2011年第12期。但在短短3年之后，公司经营就已举步维艰，面临巨额资金压力，致生产停滞。

2.体制化的关键是权力和资源的进一步集中，这与法治化所要求的权力的适当分工与制约格格不入。当然，行政决策主体依然是相关的行政机关。[16]该观点认为，程序不具有自主性和独立价值，它只是实现实体法目的的手段或途径。例如，2012年12月耗资近7亿元的蚌埠大庆路淮河公路桥建成通车，仅9个月后，主桥面就出现了脱皮现象。

仍以社会稳定风险评估为例，体制化的社会稳定风险评估以人的权力意识消解法治。[10]参见刘威：《耗资7亿大桥仅9月脱皮负责人：外国材料水土不服》,http://news. xinhuanet. com/local/2013-11/27/c_118307240.htm,2014年6月28日访问。

从权力出发有两种典型样式，一是按照领导意志办事，具有很强的随意性。至此，中央层面的两个规范性文件对行政决策风险评估制度作了顶层设计。

如果行政机关未履行该法定程序，那么行政决策将成为行政复议或行政诉讼的撤销对象或确认违法的法定理由，以避免在实践中因必经程序导致的风险评估内在结构错乱之现象。对于体现主观属性的决策事项，则要运用偏向民主的商谈一建构范式策略。